Beschlussvorschlag:
Der Planungs- und
Stadtentwicklungsausschuss stimmt der 3. Fortschreibung 2020 des „Regionalen
Einzelhandelskonzeptes für das Östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche“ zu.
Die Verwaltung wird
beauftragt im Arbeitskreis REHK auf dieser Grundlage weiter zu arbeiten.
Sachverhalt und Begründung (einschl. finanzielle Möglichkeit der Verwirklichung):
1. Hintergrund
Der Einzelhandel ist eine
prägende Nutzung unserer Städte. Vor allem aber bestimmt er - im Sinne der
Europäischen Stadt - das Bild der städtischen Zentren und ist die Basis für ein
pulsierendes öffentliches Leben sowie Ansatzpunkt für weitere zentrumsbildende
Einrichtungen und Angebote (u.a. öffentliche und private Dienstleistungen,
Gastronomie und kulturelle Angebote). Demgegenüber standen und stehen die
Entwicklung und die Erweiterung von zentrentypischen Einzelhandelsangeboten an
dezentralen Standorten mit der Gefahr einer zentrenschwächenden, wenn nicht gar
-schädigenden Wirkung. Diese räumliche Schieflage führte in den Zentren u.a. zu
einer abnehmenden Angebotsbreite und einem zum Teil geringen Angebotsniveau
durch uniforme, kurzlebige Geschäftstypen. Die jeweiligen Auswirkungen sind
dabei i.d.R. nicht nur in den Standortgemeinden selbst, sondern auch in
benachbarten (Innen-) Städten spürbar. Verschärft wird diese Situation durch
die starke Zunahme der Bedeutung des Onlinehandels und einen Rückgang des inhabergeführten
Einzelhandels.
Dieser
Entwicklung wollen eine Reihe von Städten und Gemeinden im östlichen Ruhrgebiet
nicht tatenlos zusehen. Daher wird das gemeindeübergreifende Konzept zur
gemeinsamen Regelung der Einzelhandelsentwicklung, das "Regionalen
Einzelhandelskonzept für das Östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche"
(REHK), nun zum dritten Mal - zusammen mit den entsprechenden Landkreisen,
Bezirksregierungen, Industrie- und Handelskammern, Einzelhandelsverbänden und
dem Regionalverband Ruhr - mit Unterstützung des Landes NRW fortgeschrieben.
Als gemeinsam getragene Entscheidungsgrundlage dient es vor allem auch dazu, zu
verhindern, dass die einzelnen Gemeinden gegeneinander ausgespielt werden
können.
Das
Konzept hat sich in der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit zahlreichen
groß-flächigen Einzelhandelsvorhaben im Kooperationsraum in einer Vielzahl von
Fällen bewährt. Es besteht nunmehr seit dem Jahre 2000. Da aber sowohl die
demografischen, die ökonomischen wie auch die rechtlichen Rahmenbedingungen
Veränderungen unterliegen, ist eine Fortschreibung in regelmäßigen Abständen
erforderlich. Diese erfolgten zuletzt in den Jahren 2007 und 2013.
2. Interkommunale Vereinbarung und
Regionaler Konsens
Ein wesentlicher Erfolgsfaktor
des REHK ist der begleitende Arbeitskreis (Plenum), dem 24 Kommunen,
fünf Industrie- und Handelskammern, drei Kreise, zwei Bezirksregierungen sowie
die Einzelhandelsverbände Westfalen-Münsterland, Westfalen-West und Ruhr-Lippe
sowie der Regionalverband Ruhr (RVR) angehören. Er wird als wichtige
Informationsplattform für regional- und stadtentwicklungsplanerische
Fragestellungen im Zusammenhang mit der Einzelhandelssteuerung im Allgemeinen
sowie im Kooperationsraum im Speziellen geschätzt. Hier werden alle regional relevanten
Einzelhandelsvorhaben regelmäßig vorgestellt und erörtert.
Ziel
der Kooperation ist eine abgestimmte Ansiedlungsplanung bei regional
bedeutsamen Einzelhandelsvorhaben in der Region. Dabei geht es nicht darum den
Wettbewerb zu verhindern. Vielmehr soll er einvernehmlich an Standorte gelenkt
werden, die aus Sicht der Stadtentwicklung zu befürworten sind. Die beteiligten
Kommunen haben dazu am 29.06.2001 eine entsprechende interkommunale
Vereinbarung getroffen, die Grundlage des gemeinsamen Handelns ist.
Die übergeordnete Zielstellung
umfasst
-
die
Stärkung der innerstädtischen Zentren,
-
die
Stärkung der Stadtteilzentren mit ihrer Grundversorgung,
-
die
Notwendigkeit eines ergänzenden Versorgungsnetzes von Sondergebieten mit nicht
zentrenrelevanten Angeboten an ausgewählten Standorten auch außerhalb der
Zentren zu akzeptieren und
-
eine
aktive Flächenpolitik, um mit marktwirtschaftlichen Mitteln Investitionen in
die städtebaulich geeigneten (integrierten) Standorte zu lenken.
Wichtig dabei ist
die Verabredung, immer dann einen „Regionalen Konsens” mit betroffenen
Nachbargemeinden zu suchen, wenn ein Einzelhandelsvorhaben infolge seiner Größe
und seines Standortes überörtliche Auswirkungen erwarten lässt. Dabei werden
bewusst hohe Anforderungen an die Standortqualität eines Vorhabens festgelegt,
während eine quantitative Begrenzung von Entwicklungsspielräumen nur in wenigen
Ausnahmefällen vorgesehen ist.
3. Erfahrungen
In der Praxis
werden die regional bedeutsamen Einzelhandelsvorhaben regelmäßig interkommunal
in dem REHK-Arbeitskreis unter den beteiligten Kommunen, den Behörden und
Interessenverbänden erörtert und abgestimmt. Darüber hinaus diskutiert der
Arbeitskreis auch allgemein fachspezifische Fragen zu rechtlichen und
städtebaulichen Aspekten des Einzelhandels.
Neben der
Abstimmung zwischen den beteiligten Kommunen zu einzelhandelsrelevanten Fragen
auf der Grundlage des REHK werden bei entsprechendem Anlass Stellungnahmen zu
Entwicklungen und Einzelhandelsprojekten außerhalb des Kooperationsraumes abgegeben.
Auch im Rahmen von Beteiligungen in Gesetzgebungsverfahren (z. B.
Landesentwicklungsplan NRW – Sachlicher Teilplan großflächiger Einzelhandel,
Entwurf Einzelhandelserlass) gibt der REHK-Arbeitskreis Stellungnahmen ab.
Als Erfahrungen der
vergangenen Jahre lassen sich festhalten:
-
Das
REHK ist ein bewährtes, informelles Instrument zur Einzelhandelssteuerung in
der Region.
-
Das
REHK wirkt disziplinierend in den Kommunen wie auch im Kooperationsraum.
-
Das
REHK ist eine wichtige Argumentationshilfe gegenüber Ansiedlungsinteressenten/
Investoren/ Projektentwicklern bei der Einordnung von Ansiedlungsvorhaben.
-
Das
REHK versetzt die Kommunen in eine stärkere Position gegenüber
Ansiedlungsinteressenten. Da für alle die gleichen Rahmenbedingungen gelten,
können die Kommunen nicht gegeneinander ausgespielt werden (Eindämmung von
„Dumping-Wettbewerb“).
-
Gemeinsame
Stellungnahmen zu Projekten außerhalb des Kooperationsraumes sowie zu
Gesetzgebungsverfahren stärken die Position der einzelnen Kommunen.
Darüber hinaus
tragen die regelmäßigen Zusammenkünfte im Plenum zu
-
einem
fachlichen Austausch im Hinblick auf Einzelhandelsentwicklungen sowie
-
einer
Schärfung des Bewusstseins für „Regionales“ und regional wirkende Vorhaben im
Allgemeinen und
-
einer
frühzeitigen Information über geplante Vorhaben/ Projekte in der Region im
Besonderen
bei.
Das
Institut für Städtebau und Wohnungswesen (München) plant im Frühjahr 2020 in
Zusammenarbeit mit dem Deutschen Städtetag, dem Deutschen Städte- und
Gemeindebund und unterstützt und gefördert vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt-
und Raumforschung in seiner kommenden Publikation eine Sammlung von
Best-Practice-Beispielen mit aktuellen Herausforderungen der Stadtentwicklung
zu veröffentlichen. Das Institut hat sich bereit erklärt, das REHK als
beispielgebendes Projekt für erfolgreiche interkommunale Kooperationen in die
Publikation einzubeziehen und als Textbeitrag herauszugeben.
4. Bisherige Fortschreibungen
Eine erste
Fortschreibung des REHK wurde rund fünf Jahre nach der Gründung im Jahr 2007
vorgenommen. Dabei waren geringfügige Änderungen notwendig, bei denen der
Schwerpunkt auf der Aktualisierung der Grundlagen sowie einer ersten Evaluation
der verabredeten Verfahren lag.
Die zweite
Fortschreibung im Jahr 2013 beinhaltete die Einführung einer Geschäftsordnung,
eine neue Definition der Standortstruktur, modifizierte Sortimentslisten sowie
die ersten Weiterentwicklungen von Prüfkriterien beim Regionalen
Konsensverfahren.
5. Fortschreibung 2020
Bereits im Vorfeld der 3.
Fortschreibung hat eine intensive Auseinandersetzung mit einzelnen spezifischen
Fragen und Konstellationen vor dem Hintergrund der vereinbarten Inhalte,
Kriterien und Regeln des REHK sowohl im Rahmen von Unterarbeitsgruppen als auch
im Plenum stattgefunden. Im Vordergrund stand dabei die Handhabbarkeit der
Prüfkriterien zu gewährleisten und ihre Wirkung unter Berücksichtigung der
Zielsetzungen des REHK zu schärfen.
Ziel der aktuellen
Fortschreibung ist es, zum einen Veränderungen demografischer und ökonomischer
Rahmenbedingungen sowie der Einzelhandelssituation in der Region aufzuzeigen und
zum anderen eine praxisorientierte Nachjustierung, die insbesondere die Aspekte
Umgang mit Einzelhandelsagglomerationen und dem Instrument der Billigung im
Rahmen des Regionalen Konsens zum Inhalt hat, vorzunehmen. Neben den
veränderten Rahmenbedingungen innerhalb und außerhalb des Kooperationsraums
werden die aktuellen Veränderungen auf Landesebene, insbesondere in Form des ab
dem 06. August 2019 geltenden LEP NRW, im Rahmen der Fortschreibung
berücksichtigt.
Im Folgenden werden
die wesentlichen Änderungen der vorliegenden Fortschreibung dargestellt und
erläutert. Zur weiteren inhaltlichen Information wird auf das Konzept verwiesen
(Anlage).
5.1. Konsequente Anwendung des
bauplanungsrechtlichen Instrumentariums
Hinsichtlich einer
nachhaltigen Umsetzung der Ziele und Steuerungsregeln des REHK bedarf es einer
konsequenten Anwendung des bauplanungsrechtlichen Instrumentariums bei der
Steuerung des nahversorgungsrelevanten, zentrenrelevanten und nicht
zentrenrelevanten Einzelhandels. Insbesondere Festsetzungen zur Steuerung des
Einzelhandels im Rahmen der verbindlichen Bauleitplanung (Aufstellung bzw.
Änderung von Bebauungsplänen) dienen einer zielgerichteten Sicherung und
Stärkung zentraler Versorgungsbereiche. Dazu gehören insbesondere der
Ausschluss von (vor allem nahversorgungs- und zentrenrelevantem) Einzelhandel
in Gewerbegebieten sowie die Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente bei
großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten
Kernsortimenten.
5.2. Einzelhandelsagglomerationen
Bezüglich der
Steuerungsregelungen zu Einzelhandelsagglomerationen wird im Rahmen der
Fortschreibung ergänzt, dass die Kommunen - analog der Regelungen im LEP - dem
Entstehen und der Verfestigung von Einzelhandelsagglomerationen durch die
Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Kernsortimenten
entgegenwirken müssen. Zusätzlich wird aufgegriffen, dass Vorhaben in
bestehenden Einzelhandelsagglomerationen liegen können, dass solche aber auch
durch das Hinzutreten eines Einzelhandelsbetriebes erst entstehen können und
dass ein Vorhaben eine komplette Neuansiedlung einer Einzelhandelsagglomeration
bewirken kann.
Ergänzend zu dieser
Steuerungsregel wurde ein neu formuliertes Prüfkriterium ergänzt, dass auch
eine Definition zur Einzelhandelsagglomeration, eine Abgrenzung des Begriffs
zum Begriff des Einkaufszentrums sowie praxisorientierte Fallkonstellationen
beinhaltet.
5.3. Scoping
Zeichnen sich im
Verfahren zur Erlangung des Regionalen Konsens‘ Konflikte zwischen der
Standortkommune und betroffenen Mitgliedskommunen ab, hat sich in der
Vergangenheit die bilaterale oder multilaterale Abstimmung, ggf. unter
Hinzuziehen der Vorsitzenden des REHK
als Moderatoren, bewährt.
Dieses Vorgehen
soll mit der vorliegenden Fortschreibung in Form eines frühzeitigen Scoping-Termins
konkretisiert werden. Dieser kann zum einen bereits im Vorfeld der Erarbeitung
einer städtebaulichen Wirkungsanalyse zu einem Vorhaben bzw. des Antrages auf
Regionalen Konsens stattfinden, um bereits frühzeitig Eckpunkte und Eingangsparameter
einerseits und die methodische Vorgehensweise andererseits abzustimmen. Zum
anderen ist eine Abstimmung auch aufgrund der Ergebnisse einer vorliegenden
städtebaulichen Wirkungsanalyse bzw. deren Diskussion im Plenum denkbar.
Ziele des Scoping sind
-
die Schaffung von
Transparenz und Nachvollziehbarkeit des anstehenden Verfahrens,
-
das Herausstellen
von sowie die Konzentration auf wesentliche Aspekte, die für die nachfolgenden
Entscheidungen von hoher Wichtigkeit sind;
-
ein Einvernehmen
unter den beteiligten Akteuren über den Umfang des Untersuchungsrahmens
herzustellen.
Das Plenum soll
über das Ergebnis eines Scoping-Termins informiert werden. Es entfaltet eine
Bindungswirkung für das weitere Verfahren im Umgang mit dem jeweiligen
Vorhaben.
5.4. Billigung
Das Instrument der Billigung wurde bereits
in der 2. Fortschreibung des REHK (2013) praxisorientiert eingeführt, da
festgestellt wurde, dass in einzelnen
Fällen Abweichungen von einzelnen Prüfkriterien bei Modifizierung eines
Vorhabens „geheilt“ werden können. Da jedoch in der Praxis Unsicherheit bei der
Anwendung bestand, wurde das Instrument konkretisiert und festgelegt, unter
welchen Fallkonstellationen eine Billigung möglich ist und welche Abweichungen
von Prüfkriterien einer Billigung widersprechen.
5.5. Verjährung eines Regionalen Konsenses
Wird ein Vorhaben
nicht binnen drei Jahren nach Erteilung des Regionalen Konsenses umgesetzt, ist
im Arbeitskreis ggf. eine Verlängerung um maximal weitere drei Jahre möglich. Diese
ist unter Berücksichtigung der aktuellen Prüfkriterien zu begründen und zu
belegen. Bei gravierenden Veränderungen der Rahmenbedingungen kann hier ggf.
auch eine Aktualisierung einer zu Grunde gelegten Wirkungsanalyse notwendig
werden.
5.6. Marktsättigung
Vor dem Hintergrund
der stetig ansteigenden Verkaufsflächen bundesweit sowie auch geplanten,
insbesondere großflächigen, regionalbedeutsamen Einzelhandelsentwicklungen in
den Kommunen im östlichen Ruhrgebiet, beispielsweise im Möbelsektor und damit
verbundenen Anträgen für einen Regionalen Konsens, lebt immer wieder die Frage
auf, ob der wahrgenommenen Sättigung des Marktes durch besondere
Steuerungsansätze im Rahmen des REHK begegnet werden sollte.
Im Rahmen ausführlicher
Diskussionen im Plenum wurden daher insbesondere zwei mögliche Ansätze zur
Steuerung des nicht zentrenrelevanten Einzelhandels diskutiert:
1. Einführung einer 20 %-Schwelle (als maximale
Obergrenze) für Umsatzumverteilung von nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten
bei Ansiedlungen von regional bedeutsamen Vorhaben mit dem Kernsortiment Möbel.
2. Ermöglichen von regionalen Standorten auf Grundlage
regionaler Kooperationen von einzelnen Kommunen (Grund-, Mittelzentren), z.B.
Lünen, Selm, Waltrop, Werne.
Als Ergebnis dieser
Diskussionen ist festzuhalten, dass beide Ansätze umstritten sind und keinen
einstimmigen Zuspruch finden. Der Aspekt einer 20 %-Schwelle für die
Umverteilung von nicht zenrenrelevanten Kernsortimenten wird als eine
Selbstbeschränkung innerhalb der Mitgliedskommunen angesehen, die in der
Konsequenz auch die Betriebe begünstigt, die bereits am Markt sind und diese
Regelung im Planungsfall als Gesamtvorhaben nicht erfüllen würden. Zudem würden
Erweiterungen im Bestand dadurch nicht erfasst werden können. Daraus können für
Kommunen und Betreiber Nachteile erwachsen, die als Eingriff in den Wettbewerb
gewertet werden können. Eine konsequente Anwendung der Bundes- und
Landesregelungen sowie der bestehenden Regelungen im Rahmen des REHK werden
daher auch in Zukunft, insbesondere hinsichtlich der Steuerung
zentrenrelevanter Randsortimente als ausreichend angesehen.
6. Kosten
Für die
3. Fortschreibung und auch die gutachterliche Begleitung in den Jahren 2018 und
2019 durch das Büro Junker + Kruse (Dortmund) sind insgesamt Kosten in Höhe von
18.921 €
entstanden. Der von den beteiligten Kommunen zu tragende Finanzierungsanteil
wurde entsprechend dem in der Geschäftsordnung festgelegten
Kostenverteilschlüssel (zur Hälfte auf die Zahl der Kommunen und zur Hälfte
gemäß dem Einwohneranteil) verteilt. Auf die Stadt Kamen sind anteilige Kosten
in Höhe von 546,14 € entfallen.
Hervorzuheben
ist, dass sich die IHK zu Dortmund, die IHK Mittleres Ruhrgebiet, die
Südwestfälische IHK zu Hagen und die IHK Nord Westfalen in Gelsenkirchen auf
freiwilliger Basis finanziell beteiligt haben.
7. Ausblick
Die vorliegende
Fortschreibung macht den kontinuierlichen Konkretisierungs-, Diskussions- und
Qualifizierungsprozess des Arbeitskreises „Regionales Einzelhandelskonzept für
das Östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche“ (REHK) über die vergangenen
Jahre deutlich. Nicht zuletzt durch die Bereitschaft, sich auf neue
Entwicklungen im regionalen Einzelhandel einzustellen und modifizierte
„Spielregeln“ zu vereinbaren, wird er auch in Zukunft seine Aufgabe als
informelles Instrument bei der Einzelhandelssteuerung in der Region
verantwortlich wahrnehmen können.
8. Hinweis zum Erarbeitungsstand der
Fortschreibung
Zum Zeitpunkt der
Erstellung dieser Vorlage wurde die dritte Fortschreibung des REHK noch nicht
endgültig durch den REHK-Arbeitskreis beschlossen, da noch einige redaktionelle
Anmerkungen der Mitgliedskommunen eingearbeitet werden. Aus diesem Grund trägt
die beigefügte Anlage noch den Vermerk „Entwurf“. Nach derzeitigem
Kenntnisstand ist von einem Beschluss durch den Arbeitskreis noch vor Mitte Mai
auszugehen.
Dem Planungs- und
Stadtentwicklungsausschuss (zuständiger Fachausschuss) wird nach
Beschlussfassung durch den REHK-Arbeitskreis die endgültige Ausfertigung des
Regionalen Einzelhandelskonzeptes für das östliche Ruhrgebiet und angrenzende
Bereiche, 3. Fortschreibung (2020) zur Kenntnis gegeben.
Anlagen:
Regionales
Einzelhandelskonzept für das Östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche
(REHK) – 3. Fortschreibung (2020) - Entwurf